預算會計制度改革若干問題探討論文

　　1998年財政總預算會計制度、行政單位會計制度和事業(yè)單位會計制度的發(fā)布，構(gòu)成了我國現(xiàn)行的預算會計制度體系�，F(xiàn)行的預算會計制度對于反映財政、財務收支活動、加強我國公共財政資金管理，發(fā)揮了十分積極的作用。但是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和逐步完善，尤其是政府職能的轉(zhuǎn)換、公共財政體制的確立、政府收支分類和國庫集中收付改革的深入，現(xiàn)行預算會計制度暴露了一些問題，預算會計制度改革勢在必行。

　　1現(xiàn)行預算會計制度存在的問題

　　1.1現(xiàn)行預算會計不能全面、真實反映政府資金運動

　　首先，由于政府資金運動的范圍拓寬和財政資金使用效率更高要求，一些政府資金運動不能全面反映。具體表現(xiàn)有：

　　第一，總預算會計沒有核算和反映政府的固定資產(chǎn)，行政、事業(yè)單位的固定資產(chǎn)也不計提折舊。從報表上無法反映固定資產(chǎn)凈值情況，使固定資產(chǎn)的賬面價值與實際價值背離，報表價值量的匯總沒有任何意義，同時也不利于準確地反映行政單位政務成本情況、不利于考核政績。無形資產(chǎn)和在建工程的核算也存在類似問題。

　　第二，現(xiàn)行總預算會計核算制度只將政府參股反映為當期的財政支出，沒有對國有股權(quán)和有價證券進行會計確認、計量、記錄和報告，國有資本運營狀況沒有全面反映，不利于考核國有資本運營績效。

　　第三，由于現(xiàn)行預算會計以收付實現(xiàn)制為核算基礎，很多實際承擔的義務由于文獻標識碼A尚未發(fā)生現(xiàn)金流出，相關(guān)的負債也未確認。例如，一些地方政府一面大搞政績工程，一面長期拖欠公務員、教師工資，這些拖欠工資債務在單位和財政的帳上也沒有得到應該的反映。

　　第四，現(xiàn)行預算會計核算沒有全面反映社會保險基金的運行狀況，目前社會保險基金是按照《社會保險基金會計制度》進行會計核算。

　　第五，政府收支范圍擴大要求現(xiàn)行預算會計制度核算收入和支出范圍進一步擴大。收入分類調(diào)整導致原政府預算收支科目中包括己有的一般預算收入、基金預算收入和債務預算收入外，還增加了實行財政專戶管理的預算外收入、社會保障基金收入和債務收入；支出相應涵蓋了財政預算內(nèi)外、社會保險基金、債權(quán)債務在內(nèi)的政府支出，同時對支出經(jīng)濟分類的核算范圍由以前的行政事業(yè)類資金擴大到包括基本建設資金、對企事業(yè)單位補貼等在內(nèi)的各項資金。

　　第六，新的政府收支分類取消了基本建設支出科目，把基本建設支出分別在支出經(jīng)濟分類的“資本性支出”、“商品和服務支出”等科目中反映。

　　其次，預算會計不能真實反映政府資金運動，出現(xiàn)財政“假平衡、真赤字”現(xiàn)象，其主要表現(xiàn)為以下兩個方面：

　　一是財政赤字、單位結(jié)余。在政府中，很多己經(jīng)作了撥款處理的款項，在預算單位的會計賬目上，由于尚未實際支付，還沒有作支出處理，因而形成單位賬面“結(jié)余”這一情況在基本建設項目撥款中尤為突出；很多預算單位預算外收入部分資金的使用和結(jié)余在財政賬上并不反映，造成預算單位財政收入入不敷出，卻大量發(fā)放職工福利、獎金現(xiàn)象。

　　二是財政平衡、單位赤字。政府表面上達到平衡，卻實際面臨著巨大的“隱性債務”風險。在基礎設施建設籌資過程中，通過行政命令或政府擔保借款，或者借用世界銀行貸款，以及國債轉(zhuǎn)貸籌資等項目，在此類借款發(fā)生時，在總預算會計賬務核算和報表中卻未能得到反映，只是在財政實際支付利息或歸還本金時體現(xiàn)為當期支出。但是，這些債務最終都要由財政來償還，存在巨大的財政風險。目前社會保險基金是按照《社會保險基金會計制度》進行會計核算的，這一制度獨立于預算會計制度之外。分離的會計核算制度，缺少社會保險基金運行與財政預算資金運行之間的信息聯(lián)系。在當期應支付的社保資金超過應繳納的金額，或者應提取的社保資金不能足額提取情況下，社會保險基金存在嚴重缺口，但這部分債務在政府的預算會計和報表中也沒有反映出來。

　　1.2收付實現(xiàn)制預算會計核算基礎的局限性

　　我國現(xiàn)行預算會計制度基本上以收付實現(xiàn)制為基礎，以收付實現(xiàn)制為記賬基礎存在一定的局限性。一是財政支出只包括以現(xiàn)金實際支付的部分，不能反映那些當期雖己發(fā)生，但尚未用現(xiàn)金支付的部分，許多承擔的現(xiàn)實債務不能得到反映，不利于防范財政風險，例如養(yǎng)老保險金和拖欠工資問題，目前的預算會計不能反映。二是不利于正確處理年終結(jié)轉(zhuǎn)事項。年度預算執(zhí)行過程中，各級財政部門經(jīng)常出現(xiàn)預算己安排，但由于各種原因當年無法支出而不得不作為年終結(jié)余處理，從而出現(xiàn)年終結(jié)余出現(xiàn)虛增的現(xiàn)象。三是不利于進行準確地成本和費用核算、不利于提高效率和績效考核、不利于預算的編制，尤其是提供社會化服務的事業(yè)單位特別突出。

　　1.3預算會計報告體系的不完整性

　　目前我國政府決算報告是一種只反映政府收支預決算的單一模式，缺少反映政府債權(quán)、債務和資產(chǎn)等財務狀況真實反映的財務報告制度。會計報告內(nèi)容不完整，反映的信息過于簡單，如行政事業(yè)單位國有固定資產(chǎn)沒有匯總反映成為總預算會計報表信息；國債未來的還本付息負擔、社會保險基金的未來負債和政府擔保形成的隱性負債等，都不能在總預算會計報表中反映，也缺乏附注信息披露。由于我國預算會計制度核算范圍和核算基礎存在的局限性，但還缺乏一套完整的政府決算財務報告制度。目前我國政府決算報告是一種只反映政府收支預決算的單一模式，缺少反映政府債權(quán)、債務和資產(chǎn)等財務狀況真實反映的財務報告制度，現(xiàn)行政府收支分類的欠科學性，不利于人們了解政府的財務狀況。會計報告內(nèi)容不完整，反映的信息過于簡單，如行政事業(yè)單位國有固定資產(chǎn)沒有匯總反映成為總預算會計報表信息；國債未來的還本付息負擔、社會保險基金的未來負債和政府擔保形成的隱性負債等，都不能在總預算會計報表中反映。

　　2預算會計制度改革的幾點設想

　　預算會計制度是財政預算體制改革的基礎，面對我國預算會計制度存在的諸多問題，現(xiàn)行預算會計制度有必要深入改革。

　　2.1適應財政管理改革的要求，重構(gòu)我國現(xiàn)行預算會計制度體系

　　實現(xiàn)國庫單一賬戶體系后，所有財政性資金都要通過國庫單一賬戶進行收付核算，財政總預算會計和行政單位會計逐漸趨向于以一級政府為中心，核算整個政府的財務狀況和收支結(jié)果。事業(yè)單位會計主體相對獨立于財政，機構(gòu)運轉(zhuǎn)具有一定的獨立性，事業(yè)會計制度一方面必須與國家的財政改革相適應，滿足財政改革的要求；另一方面也要滿足事業(yè)單位內(nèi)部管理的要求，給事業(yè)單位加強內(nèi)部管理留有一定的空間。現(xiàn)行預算會計制度體系將向政府會計制度和非營利組織會計制度構(gòu)成的新會計制度體系過渡，即財政總預算會計和行政單位會計合并為政府會計，事業(yè)單位會計轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I利組織會計�？紤]統(tǒng)一性和靈活性的需要，建立政府預算會計準則體系。以準則為指導的預算會計能夠提供更為靈活的會計信息，適應未來環(huán)境的變化。

　　2.2適當引入權(quán)責發(fā)生制

　　我國現(xiàn)行預算會計制度以收付實現(xiàn)制為基礎，不利于反映真實的和相關(guān)的會計信息。為了適應財政體制改革和績效預算管理要求，引入權(quán)責發(fā)生制為基礎的政府會計核算基礎能夠更好地評價預算編制和執(zhí)行效果，考核政府績效。權(quán)責發(fā)生制是一種對應收付實現(xiàn)制的會計核算基礎。權(quán)責發(fā)生制對收入和費用的確認是以權(quán)利己經(jīng)形成和義務(責任)己經(jīng)產(chǎn)生為基準。對于收入，只要其權(quán)利己經(jīng)形成，無論款項是否收到，就納入相應的會計期間；對于費用，只要其責任己經(jīng)發(fā)生，無論款項是否支付，也納入相應的會計期間。權(quán)責發(fā)生制以權(quán)利和義務的形成為標準，因而能夠客觀公眾地反映一定會計期間的費用水平和盈虧狀況，廣泛地被各國政府會計采用。

　　其中，澳大利亞、新西蘭己經(jīng)完全采用了權(quán)責發(fā)生制。美國和一些OECD國家部分運用權(quán)責發(fā)生制，權(quán)責發(fā)生制能夠全面反映政府在保持資源、使用資源方面的信息，準確反映政府現(xiàn)在和未來的負債狀況，使項目的長期費用直觀化，完整反映政府各部門在提供公共產(chǎn)品和服務過程中的成本，促進公平競爭。同時，實行權(quán)責發(fā)生制政府會計、財務報告有助于促進政府支出的“代際公平”保證政府不將當期提供公共產(chǎn)品和服務的費用轉(zhuǎn)移直其他期，有利于將預算支出與支出使用者的責任聯(lián)系起來，有利于決策，并強化支出使用者的責任，為分析、判斷長期財政政策的效果提供綜合信息。陳工孟等對我國預算會計制度改革可行性的問卷調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，編報者在總體上認為權(quán)責發(fā)生制基礎的預算會計信息優(yōu)于收付實現(xiàn)制基礎的預算會計信息。權(quán)責發(fā)生制預算會計信息能夠提供更為準確的政府財務狀況和運營績效信息，從而可以促使政府提高工作效率和質(zhì)量，滿足受托責任要求，使公共部門更有效率和更有效果地進行資源管理。

　　2.3建立與國際接軌的政府財務報告

　　制度政府財務報告是一種全面、系統(tǒng)地反映政府財務狀況的核算方式，也是披露政府會計綜合信息的一種規(guī)范化途徑。我國現(xiàn)行的政府預、決算報告制度還不能完全滿足各方面使用者的需要，會計報表項目列示欠科學，不利于反映全面和完整的政府財務狀況。建立更加全面、與國際接軌的政府財務報告制度，是政府預算會計制度改革的重要目標。財務報告制度應以權(quán)責發(fā)生制為基礎，以科學的政府收支分類方案為依據(jù)，建立一套完整的財務報表體系。另外，也應設計以收付實現(xiàn)制為基礎的資金流量表，以雙重會計基礎反映全面的會計信息，建立兩種會計基礎相互聯(lián)系的報表體系，這樣的報表體系結(jié)構(gòu)能夠反映更為豐富的財務信息，滿足信息使用者的需求。同時，為了反映隱性財務風險和其他不能列入報表的相關(guān)信息，建立一套統(tǒng)一、規(guī)范的報表附注披露制度，構(gòu)成政府財務報告體系重要組成部分。

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