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我國行政復議制度存在的缺陷及改進思考
摘 要：在《行政復議條例》和《行政復議法》實施過程中，暴露出了很多問題，直接影響了行政救濟的落實，并使行政執(zhí)法活動引起的大量爭議無法得到公正、及時、有效的解決，既不利于保護公民的合法權(quán)利，樹立政府權(quán)威，也影響到社會的穩(wěn)定。因此，必須完善我國的行政復議制度。
關(guān)鍵詞：行政復議制度;行政訴訟;復議委員會
1 行政復議制度存在的問題及原因分析
1.1 對行政復議的性質(zhì)定位不明確
行政復議的性質(zhì)關(guān)系到行政復議立法的價值取向，也關(guān)系到整個行政復議制度的構(gòu)架，以及行政復議工作的發(fā)展方向。因此，對行政復議正確定性非常重要。一直以來，對行政復議的性質(zhì)定位主要存在兩種觀點：一種觀點認為行政復議制度，是行政機關(guān)內(nèi)部上級對下級的層級監(jiān)督和糾錯機制，稱為“監(jiān)督說”;另一種觀點認為，行政復議制度是一種行政救濟制度，是行政管理相對人對行政機關(guān)所作的具體行政行為有異議時，申請復查及糾正的救濟制度，屬于通常所說的“民告官”的范圍，稱為“救濟說”。雖然二者并不對立，但層級監(jiān)督是行政機關(guān)的內(nèi)部行為，在性質(zhì)上以行政手段為主導;而“救濟”是外部行為，獨立于行政執(zhí)法機關(guān)之外，在性質(zhì)上以司法手段為主導，理論上二者不能共存。
1.2 行政復議范圍還需完善
隨著社會生活的發(fā)展，出現(xiàn)了一些新情況，有些界限需要進一步明確，特別是有些熱點、難點問題。如:《行政復議法》沒有將內(nèi)部行政行為納入行政復議范圍，因而導致公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯時，不能得到及時、有效的救濟。保護公務(wù)員的合法權(quán)益與保護普通公民的合法權(quán)益一樣，兩者都應該有充分的救濟途徑和救濟手段。國家公務(wù)員雖然可以通過行政申訴來維護自己的合法權(quán)益，但申訴與行政復議制度的功能不可同日而語，后者的救濟更加有效�！缎姓䦶妥h法》將公務(wù)員合法權(quán)益的救濟排除于復議之外，這是我國行政復議制度的一大缺陷。隨著我國加入WTO，在司法行政方面也相應的出現(xiàn)了一些新問題，這也迫切要求我們完善《行政復議法》，與國際接軌。
1.3 行政組織機構(gòu)設(shè)置不合理，工作機制不順暢，且缺乏獨立性
按照復議法規(guī)定，我國的行政復議機構(gòu)是各級行政復議機關(guān)的法制工作機構(gòu)。從表面上看，法制工作機構(gòu)不同于行政機關(guān)內(nèi)部的其他執(zhí)法機構(gòu)，較之其他業(yè)務(wù)機構(gòu)相對獨立，從而在復議審查過程中主持人與執(zhí)法者身份相分離，從而體現(xiàn)法律審查中的自然公證法則。但從行政組織結(jié)構(gòu)上看，它在組織關(guān)系上與其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)并無太大區(qū)別，因而在承辦具體復議事項時難免由于行政機關(guān)內(nèi)部的上下級領(lǐng)導關(guān)系而受部門利益或偏私的影響，其復議活動實際上無法獨立進行，從而無法保證在復議審查中的公證、中立的立場。而這種設(shè)置上的缺陷，直接導致的結(jié)果就是復議工作機制的不順暢。
1.4 行政復議與行政訴訟銜接不暢，增加累訴
《行政復議法》與《行政訴訟法》是相互銜接相互配套的法律制度，行政裁決——行政復議——行政訴訟是完整的行政及救濟的程序，行政管理相對人在合法權(quán)益受到侵害時，可以選擇先申請行政復議，尋求行政救濟;對行政復議結(jié)果不服，再向法院起訴，尋求司法救濟;也可以直接向人民法院起訴，除法律規(guī)定復議前置的以外。但在實際情況中，兩者并沒有銜接好，主要體現(xiàn)在：①行政復議申請范圍與行政訴訟的受理范圍沒有銜接好;②對行政復議機關(guān)作出的“不予受理決定”該不該提起訴訟問題沒有銜接好;③在對具體行政行為的合理性審查上相互矛盾。
2 對行政復議制度改革的思考
行政復議制度是適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、寄寓于社會主義政治的法律規(guī)范，在社會全面進步和我國加入WTO的新形勢下，必須本著與時俱進的科學態(tài)度，在總結(jié)過去的經(jīng)驗與不足的基礎(chǔ)上，借鑒國外相關(guān)制度的成功典范，結(jié)合我過的國情，順應現(xiàn)代行政法的發(fā)展方向，進行必要的改革，全面加強行政復議建設(shè)，以此推進依法行政的進程，維護法律公正統(tǒng)一。
2.1 在性質(zhì)上，要對行政復議制度作準確和明確的定性
對行政復議制度的準確且明確的定性是行政復議制度發(fā)揮作用的前提。從理論看，首先，行政復議從性質(zhì)上分析，政復議都是作為法院司法救濟以外的一種行政救濟制度存在;其次，行政復議的啟動應以申請人提出申請為前提,不告不理,是被動的監(jiān)督;再次,從行政復議表現(xiàn)形式看,它是一種居中裁決行為,是行政復議機關(guān)在申請人和被申請人兩個平等當事人之間進行居中裁決的司法行為,而不是行政機關(guān)內(nèi)部的單向監(jiān)督行為。從實踐看,行政復議實行全面審查原則,通過對案件的審理,糾正行政機關(guān)的違法或不當?shù)男姓袨?是行政復議的職責所在。將行政復議定性為行政救濟制度,也并非一定走全盤司法化道路,行政復議不必通過搬用司法機關(guān)辦案程序來體現(xiàn)救濟性質(zhì),完全可以有自己的特色,但必須堅持機構(gòu)的獨立并有嚴格的程序。
2.2 適應新形勢的需要，從實體上適當擴大行政復議的受案和審查范圍
行政復議法通過概括、列舉、排除三者結(jié)合的方式確定行政復議的范圍并將部分抽象行政行為納入可復議的范圍之中,這是我國行政復議制度的重大創(chuàng)新與進步,但隨著我國加入世貿(mào)組織后目前我國行政復議的范圍仍然較窄,需要進一步擴展。行政復議領(lǐng)域的拓寬可能會涉及兩個比較大的方面,一是申請人資格的標準需要大大放寬,只要是受行政機關(guān)行政行為影響的個人、企業(yè)或其他團體、組織,都可以提出行政復議申請;二是行政行為的范圍也要放寬，不但具體行政行為可以提起行政復議申請,抽象行政行為也應當可以提起行政復議申請。同時我國行政復議法把內(nèi)部行政行為排除在行政復議的范圍之外,這種做法容易導致公務(wù)員合法權(quán)益受到侵犯時得不到行政復議的救濟,也與現(xiàn)代行政法治的平等精神相背馳。因此,有必要把內(nèi)部行政行為納入行政復議的范圍。
2.3 建立行政復議的回避制度和聽證制度
為了加強對行政復議行為本身實行有效的監(jiān)督，首先要建立行政復議的回避制度，如果行政復議人員是當事人或當事人的近親屬或有其他的利害關(guān)系，可能影響行政復議的公正性，當事人有權(quán)要求其回避，或其應當自行回避。其次要建立行政復議的聽證制度，對于案情重大、復雜，涉及利益面廣影響力較大的行政復議案件必須適用聽證程序。聽證一般應公開進行，但如果涉及到國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的案件，聽證可以不公開進行，但聽證內(nèi)容必須以筆錄的形式保存下來。
2.4 理順行政復議制度與行政訴訟制度的關(guān)系
這需要把行政復議制度和行政訴訟制度聯(lián)系在一起,通盤考慮。①不要把行政復議行為作為一種普通的具體行政行為來對待。行政復議機關(guān)因事實不清,使用法律錯誤,程序違法等原因作出撤銷下級機關(guān)的具體行政行為并責令重作具體行政行為的復議決定,當事人不服的,人民法院應當不受理或不做實質(zhì)審查。②行政復議機關(guān)在行政訴訟中不作被告。無論行政復議機關(guān)作出維持還是撤銷的行政復議決定,都不得以行政復議機關(guān)為被告提起行政訴訟,這樣做有利于行政復議機關(guān)打消顧慮，更好地發(fā)揮作用。③為提高效率,避免煩瑣程序,行政復議機關(guān)對因罰款,涉及財產(chǎn)關(guān)系的裁決,補償決定,收費通知等類型具體行政行為違法而引起的復議案件,行政復議機關(guān)應當直接變更,而不得作出撤銷并責令其重新作出具體行政行為的復議。
參考文獻
[1]?蔡曉雪.行政復議與行政訴訟的銜接[M].北京：中國法制出版社，2003.
[2]?周漢華.行政復議司法化：理論、實踐與改革[M].北京：北京大學出版社，2005.
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